中国立法批判

杨靖


　　从比较法与历史观的角度来解读中国现在的立法体制或许更具有实践价值。

　　目前在世界上能站住脚跟的只有英美法系，也叫普通法系；还有一个叫大陆法系，又称为民法法系。前者在立法技术上如何呢，我个人不如何看好。从普通法系这个称号就可得知该法系对立法的重视程度一般，虽然近些年来英美法国家逐步加大了立法力度，力图重新对制定法进行地位的考量和分配，但积重难返，好比中国的经济，无论你多么强调重视它，但千里之冰，非一日之寒，因此从这个意义上来说，学习英美法的立法文化或更狭窄的立法技术，意义不是很大。只有一点较有启发意义，就是英美法国家修修补补的爱好。中国目前的立法就深受”修修补补“的影响。

　　大陆法系在立法技术上更为世人所瞩目。其有严密的结构，深刻的理论背景，完善的法律冲突解决机制，等等，诸多无与伦比的优势铸就了立法层面大陆法系的辉煌。从十九世纪初法国拿破仑王朝创建“六法体系”以来，大陆法系的立法体系为之一新，为之一振。“六法体系”的影响遍布全球，所谓的“五大法系”谁不望其项背？泱泱四亿人口大国的中国也位列其中。中华民国时期，甚至更早的光绪年间，尤其是变法维新时期陆续颁布了钦定宪法、民法、商法、刑法……虽然其不一定个个实施。但中国人的眼光已经深深地向“六法体系”投去了青睐，——聘用日本法学家就是最好的证明。民国以后，中国政体乃至国体都在发生频繁的变化，但民国政府还是坚持了"六法体系"，后世称为“六法全书"。囿于资料有限，我们不好对民国的法制作过多的评价，但至少一点，民国政府坚持了比较适中且符合实际的立法例。

　　当然，在立法上，英美法系纵有千般不是，也有一好，如上文所说的”修补主义“就深为国人所看好。大陆法系纵有诸多优点，但也经常被诟病过于死板，落后于社会生活的需要等。我国目前的法主要是向西方人学的思想，结合国民实际，加以改造而成的中国特色法。颇与当年闻名于世的”韩国模仿猫“相似。国人深刻的了解了两大法系的长短，继而回到国内，一方面大谈西方法治文化的发达，另一方面又鼓吹研究中国的实际问题。政治家在法治问题上的敏感度并不像其对战火与动乱那样敏感，因而大多数时候所谓的京派几名专家左右了中国法治的进程。在立法上更是如此。

　　因为宪法规定了国家包括政治的根本问题，所以天生法律与政治是连体婴儿，政治家期望依托宪法公式其政治的合乎天理人性，法学家则在政治家耳边喁喁耳语，不断地敲击着政治家心里那个沉闷而敏感的钟。中央如此，地方亦如此。这就是中国立法的规矩。

　　中国立法体系的丰富性或叫复杂性是不言而喻的。我读法学本科时期明白了从法律到地方性法规的层次，但到现在作为法律工作者依然没有搞清楚部门规定与级别政府规定的冲突解决。我记得有位老教授在给我们上课时信心百倍的点名让他的得意门生概述中国的立法体系，结果教授自己也只讲了法律、行政法规和地方性法规、部门规章和政府规章就草草结束了。不管是人大常委会的裁决还是立法法的解答，这个问题上能说清的没有几个人。不知道民众能看懂这样的法律么？

　　新中国成立之后，中国的法制局面是比较混乱的，至少法治层次不高。到了当前，中央说中国法治体系基本健全，要建设法治国家。法治国家好还是人治国家好，基本上是倾向于赞同前者，然而人治与法治的根本区别与怎样进行协调至今没有人给出解答。我们要怎么样的法制，要怎么开展法治，最终实现什么样的法治？不清楚。老百姓只知道守法就够了。法学家则绞尽脑汁让立法更为健全。方法就是”修修补补“。

　　中国立法当前的局面即是在坚持大陆法系制定法基础上进行的”修修补补“。结果是法治漏洞更少了，法律冲突更多了。相当于光绪皇帝改革，是不想解决根本问题而妄想坐稳江山。又好比穿一件面纱衣服，妄图不漏风，堵了这里，那里又因为年久失修破烂了，如何能避体遮羞防寒保暖？然而我们的法学家热衷于这样的”修修补补“。这种爱好的背后是”留名千古“的心理在作祟。因为全盘改革不是那么容易，自己没有这个魄力和能力，然而又略有小计，可以添砖加瓦，因此中国的小法律的出台胜过雨后春笋的破土。这也是中国立法的另一个毛病，凡是都喜欢立法。不仅人大立，政府立，司法机关也立。这背后除了利益的纷争，难说没有更多的猫腻。

　　中国立法之前途是中国法治的前途。我们说法即规则，过于凌乱的立法导致的结果是规则林立，民众无所是从。更何况法治不仅仅是立法，还有不可或缺的更具艺术性的司法。立法问题迭出，很难期盼诞生出良好的司法。

————————————————————————泰和泰律师事务所 杨靖

注：本文原发表于我的新浪博客（http://blog.sina.com.cn/iyoungkings），读者可到该网页留言。



江苏省无锡市人民政府


无锡市电梯安全监督管理办法（市政府令第129号）


　　《无锡市电梯安全监督管理办法》已经2012年11月14日市人民政府第8次常务会议审议通过，现予公布，自2013年1月1日起施行。

　　

市 长 朱克江

2012年11月22日

　　

无锡市电梯安全监督管理办法

　　

第一章　总　则



　　 第一条　为了加强电梯安全监督管理，防止和减少电梯安全事故，保障人民群众生命和财产安全，根据国务院《特种设备安全监察条例》、《江苏省特种设备安全监察条例》等有关法规，结合本市实际，制定本办法。

　　 第二条　在本市行政区域内从事电梯的生产（含制造、安装、改造、维修）、销售、使用、日常维护保养、检验检测和监督管理，应当遵守本办法。

　　第三条　市和市（县）、区质量技术监督部门（以下简称质监部门）是本行政区域内电梯安全监督管理工作的行政主管部门。

　　建设、住保房管、安监、公安、工商等部门应当按照各自职责，共同做好电梯安全监督管理工作。

　　 第四条　特种设备检验检测机构（以下简称检验机构）应当依法进行电梯检验检测工作，并对其检验检测结果、鉴定结论承担法律责任。

　　第五条　市和市（县）、区人民政府应当加强对电梯安全工作的领导，协调、解决电梯安全工作中的重大问题，预防事故发生。

　　第六条　鼓励电梯使用中所涉相关责任单位参加电梯安全责任保险。支持相关单位开展电梯安全、节能等新技术的研发与应用，促进电梯生产、使用水平的提高。

　　第七条 学校、社会团体、物业服务企业、电梯日常维护保养等单位，应当开展法律法规和电梯安全知识的宣传、普及，倡导文明乘梯，增强公众安全意识和自我保护能力。

　　广播、电视、报刊、网络等新闻媒体应当开展电梯安全公益性宣传活动。



　　第二章 生产和销售



　　第八条 电梯生产单位应当对电梯安全性能和能效指标负责，不得生产不符合安全性能要求和能效指标的电梯。

　　第九条 电梯制造单位应当提供并单向开放新安装电梯标准安全信号接口，方便利用物联网等技术手段对电梯进行故障检测分析、应急救援。

　　本办法实施前已经投入使用的电梯，制造单位应当根据有关规定，逐步开放标准安全信号接口。

　　第十条 电梯发生故障或者存在可能影响安全使用等异常情况的，电梯制造单位应当向使用单位或者日常维护保养单位提供备品备件和必要的技术帮助，协助排除隐患。

　　第十一条　从事电梯销售、安装、改造、维修活动的单位应当遵守下列规定：

　　（一）在本市销售境外制造电梯的，应当明确在国内注册的代理商，并由其代理商先行承担相应的质量及相关的安全性能连带责任。

　　（二）从事电梯安装、改造、维修活动的单位，应当在施工前到所在地质监部门办理告知手续，并到所在地检验机构申请安全监督检验；承担改造、重大维修工程的单位应当向使用单位提供改造、重大维修工程质量合格文件。

　　（三）电梯的改造、日常维护保养单位不得将其承揽的改造、日常维护保养业务进行转包或者分包。

　　（四）拆除电梯应当委托具有相应安装资质的单位承担，并签订安全施工合同，制订安全拆除方案。

　　第十二条　建设单位在选购、安装、交付电梯时，应当遵守下列规定：

　　（一）选购有相应资质企业生产、具有产品合格证书的电梯，其选型、配置及备用电源的配备应当与建筑结构、使用需求相适应；住宅电梯的选配还应当符合国家《住宅设计规范》。

　　（二）电梯的安装由取得相应资质的单位承担，并保证其安装的电梯经检验机构检验合格。

　　（三）向使用单位移交完整的技术档案、齐全的质量证书，并提供有关安全使用的警示说明或者警示标志。



　　第三章 使 用



　　第十三条 电梯应当由使用单位进行使用登记，未经使用登记的电梯不得投入使用。

　　电梯使用单位按照下列方式确定：

　　（一）由所有权人自行管理的，使用单位为电梯所有权人。

　　（二）所有权人委托物业服务企业或者其他单位管理的，使用单位为接受委托的物业服务企业或者其他单位。

　　（三）新安装电梯未移交的，使用单位为项目建设单位。

　　（四）多方共有产权的电梯，由所有权人通过书面协议明确使用单位。

　　（五）所有权人出租含有电梯的场所，应当在租赁合同中约定承租人为电梯使用单位，否则电梯使用单位为电梯所有权人。

　　无法明确电梯使用单位的，电梯所在地镇人民政府、街道办事处应当督促其所有权人确定使用单位或者指定物业服务企业作为使用单位。

　　第十四条　电梯使用单位应当保证在用电梯处于安全运行状态，并履行下列职责：

　　（一）制订电梯安全使用管理制度，建立电梯安全技术档案。

　　（二）在电梯轿厢显著位置张贴有效安全标志，包括：安全检验合格标志、安全使用须知、使用单位联系人和联系方式、应急救援电话等。

　　（三）根据使用场所、用途和安全需要，配备有资质的电梯操作人员。

　　（四）确定专业人员保管、使用电梯层门三角钥匙，保证消防、报警通话等系统的安全可靠。

　　（五）确保电梯安全运行的通风、温度、湿度、照度等环境要求。用于防爆场所以及建设工程等特殊环境下的电梯还应当满足相应的使用管理要求。

　　（六）电梯出现故障或者存在其他安全隐患停止使用的，电梯使用单位应当在易于乘客注意的显著位置进行公示，告知电梯停止使用的原因、恢复使用日期。消除事故隐患后方可重新使用电梯。

　　（七）委托有资质的单位和人员对电梯进行日常维护保养。变更日常维护保养单位的，应当督促后续维护保养单位确认被交接的电梯处于安全状态，并向检验机构申领新的安全检验合格标志。

　　（八）确保电梯经安全检验合格后投入使用，新安装电梯应当将有关资料报送建设行政主管部门。

　　（九）法律法规规定的其他职责。

　　第十五条 下列公共场所和新安装住宅电梯，应当配置具有运行参数采集功能的电梯安全运行监示系统，并与电梯日常维护保养单位有效联网：

　　（一）学校、幼儿园、托儿所、医疗机构。

　　（二）广场、公园、桥梁、人行天桥、人行地道、机场、火车站、客运码头、公共汽车站、轨道交通站点、公共停车场。

　　（三）商场、超市、宾馆、写字楼、商品交易市场、餐饮场所、娱乐场所。

　　（四）体育场（馆）、展览馆、影剧院、音乐厅、档案馆、图书馆、博物馆（院）、美术馆、科技馆等场所。

　　（五）市人民政府规定的其他公共场所。

　　电梯安全运行监示系统标准由市质监部门另行制定。

　　本办法施行前已经投入使用的住宅电梯，应当在改造时加装电梯安全运行监示系统。

　　第十六条 有下列情形之一的，电梯使用单位可以向检验机构申请电梯安全评估：

　　（一）电梯使用超过10年的；

　　（二）故障率高，影响安全使用的；

　　（三）需要电梯安全评估的其他情形。

　　评估结论可以作为申请使用住宅专项维修资金的依据之一。

　　第十七条 住宅电梯更新、改造、重大维修的费用，由电梯所有权人承担，在住宅专项维修资金中列支；未缴纳住宅专项维修资金或者余额不足的，资金的筹集和使用办法由市和市（县）人民政府制定。

　　与电梯相关的广告业务等收入应当优先用于电梯改造、重大维修和日常维护保养。

　　第十八条 在用电梯的定期检验周期为1年。检验收费按照省物价、财政部门核定的标准执行。

　　电梯使用单位应当在电梯安全检验合格有效期届满前一个月向检验机构提出检验申请。逾期未申请的，除依法承担相关责任外，电梯的检验日期不变。

　　第十九条　电梯使用单位应当根据电梯保有量和使用状况配备电梯安全管理员。1个物业管理区域应当至少配备1名电梯安全管理员。

　　电梯安全管理员应当履行下列职责：

　　（一）做好电梯运行和管理记录，督促电梯日常维护保养单位做好质量检查和相关保养、故障、事故等记录。

　　（二）监督电梯日常维护保养单位定期检修、保养电梯。

　　（三）发现电梯运行存在安全隐患需要停止使用的，向本单位负责人作出暂停使用的建议；对存在严重故障、继续使用有可能发生事故的电梯，可以决定立即停止使用，并报告本单位负责人及时组织整改。

　　第二十条　电梯乘用人员不得实施下列行为：

　　（一）违反电梯安全警示标识操作电梯。

　　（二）乘用明示处于非安全状态下的电梯。

　　（三）采用非正常手段开启电梯层门。

　　（四）拆除、破坏电梯《安全检验合格》标志、安全使用须知、警示标识、报警装置和安全控制回路等电梯安全部件。

　　（五）运载超重货物或者乘用超载电梯。

　　（六）无监护人陪同的儿童单独乘坐电梯。

　　（七）其他危及电梯安全运行或者人身安全的乘用行为。

　　第二十一条　电梯有下列情形之一的，电梯使用单位应当办理报废手续：

　　（一）存在无法消除的严重事故隐患，无改造、维修价值的；（二）超过安全技术规范、标准、设计文件规定的使用期限

　　要求的；

　　（三）法律法规规定需要报废的其他情形。

　　已报废的电梯禁止转让、出售和再次使用。

　　第二十二条　电梯使用单位发生变更的，原使用单位和过户后的使用单位应当向所在地质监部门备案，并到所在地检验机构办理变更安全检验合格标志等相关手续。



　　第四章　日常维护保养



　　第二十三条　从事电梯日常维护保养活动的单位应当符合下列条件：

　　（一）具备相应资质；

　　（二）在本市有固定的办公场所、必要的办公条件，配备相应的业务人员，有固定的联系方式并保持24小时有人值守；

　　（三）建立健全安全质量保证体系、管理人员安全质量责任制、安全操作规程、安全质量检查考核制度等管理制度。

　　第二十四条　电梯日常维护保养单位应当按照安全技术规范要求，制定日常维护保养计划并做好维护保养记录。维护保养记录保存期不少于4年。

　　第二十五条　电梯日常维护保养单位应当在所承担日常维护保养的电梯轿厢的显著位置，标明本单位的名称、急修和投诉电话。

　　第二十六条　电梯日常维护保养单位应当履行下列职责：

　　（一）发现电梯不符合安全技术规范、存在事故隐患的，应当书面告知使用单位；存在严重事故隐患的，应当同时向质监部门报告。

　　（二）故障难以及时排除的，应当书面通知使用单位暂停使用电梯；使用单位无正当理由拒绝配合的，应当向质监部门报告。

　　（三）不得使用无证人员和非本单位人员从事电梯日常维护保养工作；开展日常维护保养工作时，电梯维护保养人员应当随身携带操作人员证书。

　　（四）详细记录电梯发生故障的情况，并按照规定报送质监部门。

　　第二十七条 电梯日常维护保养单位应当建立健全管理制度，有效应用电梯安全运行监示系统，对电梯日常维护保养工作质量实施控制和监督。

　　第二十八条 外地电梯日常维护保养单位在本市从事日常维护保养活动，应当到市或者市（县）质监部门办理备案手续。



　　第五章 应急管理



　　第二十九条 市和市（县）、区人民政府应当建立电梯事故及重大隐患应急处置协调机制。

　　镇人民政府、街道办事处应当及时协调化解电梯事故及严重事故隐患中的社会矛盾纠纷。

　　质监部门应当建立电梯应急救援社会网络并指导运行，及时、有效救援电梯安全突发事件。

　　第三十条 电梯使用单位、日常维护保养单位应当制定电梯应急预案，并按照安全技术规范要求组织应急演练。

　　第三十一条 发生电梯事故的，使用单位应当立即启动应急预案，排险救援，保护事故现场，防止事故扩大，减少人员伤亡和财产损失，并向有关部门报告。

　　除不可抗力外，电梯日常维护保养单位接到电梯困人报告后，应当在30分钟内到达现场开展救援并做好记录。

　　第三十二条 质监部门接到电梯事故报告后，应当及时赶赴现场，调查了解情况，指导电梯使用、日常维护保养等单位进行现场救援，并依据国家有关规定进行调查处理。

　　现场救援完成后，电梯日常维护保养单位应当对电梯进行检修，排除故障后方可交付使用。



　　第六章 监督管理



　　第三十三条　质监部门应当加强对电梯的安全监督管理，履行下列职责：

　　（一）督促电梯使用单位落实电梯安全运行要求及安全管理责任制。

　　（二）对检验机构的检验结果、鉴定结论进行抽查。

　　（三）法律法规规定的其他安全监督管理职责。

　　第三十四条 质监部门应当建立电梯安全监察举报制度，公布举报电话、信箱地址，受理有关电梯制造、安装、改造、维修、日常维护保养、使用单位和检验检测机构违法行为和电梯事故隐患的举报，并及时予以处理。

　　第三十五条　质监部门发现电梯安全存在隐患的，应当责令责任单位限期改正，并发出特种设备安全监察指令书，督促其及时整改。

　　第三十六条 质监部门应当每年度组织对电梯制造、安装、改造、日常维护保养单位和维保点进行考核。对年度考核不合格的，责令整改并通报批评。对整改仍不合格的，建议发证机关吊销其资质许可证书。

　　第三十七条　质监部门在进行安全监督管理时发现有下列情形之一的，应当移交住保房管、建设等行政主管部门依法查处：

　　（一）电梯制造单位不符合国家规定的条件和安全技术规范要求，需要撤销相关证照或者核准内容的。

　　（二）电梯日常维护保养单位不符合规定条件被撤销许可后，需要撤销相关证照或者核准内容的。

　　（三）电梯使用单位未落实电梯管理安全责任或者收到安全监察指令书拒不改正，需要追究当事人责任或者对电梯使用单位的资质作出处理的。

　　（四）电梯使用单位未履行安全管理职责，需要追究有关当事人责任的。

　　（五）电梯井道建筑工程质量影响电梯安装，需要追究当事人责任的。

　　（六）住宅电梯的选配不符合《住宅设计规范》要求的。

　　（七）存在违反法律法规规定其他行为的。

　　第三十八条 检验机构应当取得法定资质后方可从事电梯安全检验工作。

　　从事电梯安全检验工作的检验检测人员应当经国务院特种设备安全监督管理部门组织考核合格，取得检验检测资格，方可从事检验检测工作。

　　第三十九条　检验机构在实施安全检验活动中发现安全隐患的，应当书面告知使用单位。发现电梯运行有严重事故隐患的，应当书面告知电梯使用单位立即采取措施停止使用，并及时报告质监部门。



　　第七章 法律责任



　　第四十条　对违反本办法规定的行为，法律、法规已有处罚规定的，从其规定。

　　第四十一条　电梯制造单位违反本办法第九条、第十条规定的，由质监部门责令改正；逾期未改正的，处以5000元以上1万元以下罚款。

　　第四十二条 电梯改造、维修单位违反本办法第十一条第三项、第四项规定的，由质监部门处2000元以上1万元以下的罚款；情节严重的，处以1万元以上3万元以下罚款。

　　第四十三条　建设单位违反本办法第十二条第三项规定的，由质监部门责令改正，处以1000元以上5000元以下罚款。

　　第四十四条　电梯使用单位违反本办法第十四条规定的，由质监部门责令限期改正，处以2000元以上2万元以下罚款。

　　第四十五条　电梯使用单位违反本办法第十五条、第十九条第一款规定的，由质监部门责令限期改正；逾期未改正的，责令停止使用，处以2000元以上2万元以下罚款。

　　第四十六条　电梯日常维护保养单位违反本办法第二十三条第一项、第二项规定的，由质监部门责令改正，处以5000元以上1万元以下罚款。

　　第四十七条　电梯日常维护保养单位违反本办法第二十四条、第二十五条、第二十六条第四项、第二十七条规定的，由质监部门责令其改正；逾期未改正的，处以5000元以上2万元以下罚款。

　　第四十八条　电梯日常维护保养单位违反本办法第二十六条第三项、第三十一条第二款规定的，由质监部门责令改正，处以2000元以上1万元以下罚款。



　　第八章 附　 则



　　第四十九条　本办法所称电梯，是指动力驱动，利用沿刚性导轨运行的箱体或者沿固定线路运行的梯级（踏步），进行升降或者平行运送人、货物的机电设备，包括载人（货）电梯、自动扶梯、自动人行道等。

　　第五十条　居民私人住宅内安装，仅供家庭内部使用的电梯不适用本办法，但安装后住宅改变用途的，应当遵守本办法。

　　第五十一条　本办法自2013年1月1日起施行。2007年12月1日市人民政府发布的《无锡市电梯使用安全监督管理办法》同时废止。