云南省楚雄彝族自治州人民政府


关于印发楚雄州退耕还林工程考核奖惩办法（试行）的通知

楚政通〔2003〕12号
　　
各县（市）人民政府，州直有关部门：
　　为进一步完善和落实各级政府领导负责退耕还林的目标责任制，根据州政府与各县（市）政府签订的目标责任状、国务院颁布实施的《退耕还林条例》、国家林业局《退耕还林工程建设检查验收办法》和《造林质量事故行政责任追究制度》的规定以及《云南省退耕还林工程考核奖惩办法》等有关规定，州人民政府结合全州退耕还林工作实际，制定了《楚雄州退耕还林工程考核奖惩办法》，现印发各县（市），请遵照执行。
　　各县（市）人民政府要对照办法中各项考核标准，认真总结推广工程实施中好的经验和做法，找准工作中的差距，切实加强领导，落实各项措施，组织和实施好退耕还林工程，每年度州人民政府将按照办法对各县(市)人民政府进行考核。各县（市）可参照本办法，结合当地实际制定奖惩办法，对退耕还林工程实施乡(镇)进行考核。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二OO三年二月十六日


　　　　　　　　　楚雄州退耕还林工程考核奖惩办法（试行）


　　为认真贯彻落实党中央、国务院关于实施退耕还林，加强西部地区生态环境建设的战略部署，进一步落实好我州退耕还林工程行政首长目标责任制，根据国家林业局《退耕还林工程建设检查验收办法》和《关于造林质量事故行政追究制度的规定》以及《云南省退耕还林工程考核奖惩办法》、《楚雄州退耕还林工程行政首长目标责任状》的要求，结合我州实际，特制定本办法。
　　一、检查考核对象
　　实施退耕还林工程的各县（市）人民政府。
　　二、考核对象的职责
　　各县（市）人民政府要加强对退耕还林工作的领导，设立专门的退耕还林工作领导机构，落实必要的工作人员及工作经费；及时安排工作，布置任务，指导工作；制定措施和兑现政策，强化监督管理；不断总结经验，及时推广，改进工作，认真组织和实施好退耕还林工程。
　　三、检查考核的内容
　（一）退耕还林
　　1、机构设置、工作人员、工作经费的落实情况；
　　2、政策引导及宣传工作情况；
　　3、新造林地档案建立情况；
　　4、当年造林任务完成情况；
　　5、当年造林面积合格情况；　
　　6、历年造林面积保存情况；　　
　　7、生态林与经济林的比例情况；
　　8、工作总结、报表及有关材料上报情况；
　　9、科技推广情况；
　　10、经营机制及造林模式创新情况；
　　11、新造林地档案建立情况；
　　12、组织、安排、落实退耕还林工作情况及自检自查工作情况；
　　13、各级政府样板林建设情况。
　(二)新造林地管理保护情况
　(三)种苗供应情况
　(四)资金使用及管理情况
　(五)政策兑现情况
　　1、现金补助兑现情况；
　　2、粮食补助兑现情况；
　　3、种苗和造林补助兑现情况。
　　四、考核标准
　　详见《楚雄州退耕还林工程考核评分表》。
　　五、考核时间
　　检查考核工作每年进行一次，根据我州林业生产的特点，每年第四季度开始对当年各项任务指标完成情况进行全面自检自查，州级检查考核工作在各县(市）自检自查的基础上于次年3月前完成。
　　六、考核办法
　　各县(市)人民政府组织有关部门成立自检自查考核工作组，对各项任务指标进行逐项自检自查，并写出年度自检自查专题报告(含年度报表)，报送州天然林保护工程及退耕还林领导小组，抄送州政府办公室、州林业局、州计委、州财政局、州粮食局。凡不进行自检自查或自检自查后无自检报告的县（市），州级不进行核检和考核。州级核检和考核以县（市）为单位进行，在县（市）自检自查的基础上，由州人民政府授权楚雄州天然林保护工程及退耕还林领导小组办公室组织进行，并将考核结果报州天然林保护工程及退耕还林领导小组审定。对各县（市）各项考核内容在核查的基础上进行全面考核。州检查组抽取各个县（市）的2—3个乡（镇）；年度核查面积不低于10%，历年保存率核查面积不低于工程实施总面积的2%。以被抽检乡(镇)的任务完成情况，结合全县（市）的各项考核指标实施结果情况综合考核评定得分。
　　以县（市）为考核单位，按110分（正分100分、附加分10分）的总分，分别作出量化考核评价。
　　七、奖励
　　一等奖：总分100分（含100分）以上，奖给现金20000元。
　　二等奖：总分95分（含95分）以上，奖给现金15000元 。
　　三等奖：总分90分（含90分）以上，奖给现金10000元。
　　获奖单位，由州人民政府表彰奖励。
　　八、责任追究
　　正分在75分以下（含75分）的给予“黄牌”警告(全州通报批评)，责令限期改进，并相应调减下年计划任务。连续两年受到“黄牌”警告或年度工程建设出现重大责任事故，影响到全州退耕还林工程的县（市），要同时追究有关领导的责任。　
　　九、附则
　（一）各县（市）人民政府可依据本办法，制定相应的实施办法对退耕还林实施乡（镇）及有关领导进行考核。
　（二）州退耕还林工程办公室按全州10县（市）平均数进行奖励。
　（三）从2003年起，对年度考核应兑现的奖励资金，在州级林业专项资金中安排。


担负法治进程的历史使命
??评游劝荣博士《法治成本分析》

作者：许建添　华东政法学院法学硕士研究生


当建设社会主义法治国家成了我们的目标，当依法治国成为我们的治国方略，法治进程势不可挡，法治成为举国上下热门话题。然而，法治这个话题是如此沉重，法治的进程又是如此艰难，以至我们在法治的路上充满艰辛与酸楚。孙志刚之死带来收容审查制度的“寿终正寝”，佘祥林冤狱平反又促使最高院收回死刑复核权，阿星杀人又让我们感慨法律的虚弱无力。而中国不知道还有多少个孙志刚、佘祥林，如最近披露的“山东版佘祥林”陈世江的出现，这些无不让人感到我们为法治所付出的巨大代价（成本），每一小步法治的进步，都是踩在“孙志刚们”、“佘祥林们”的血泪踯躅前行。血泪唤醒民众对法治的渴求，现实激起学者们对法治的呐喊，学者们对法治研究所倾注的心血与热情，不能不让人感觉出中国大众对法治的孜孜追求与不懈努力。于是乎，法治成为法学理论一个热门领域，对法治的理念、原则和具体制度，学者们提出了N多有益的构想和建议，其中不乏对西方法治发过国家的借鉴与学习。但是，却鲜有学者从总体上研究法治的成本问题，而法治建设实务中更是对成本问题要么毫无认识，要么视而不见。这一缺陷使我们的法治进程付出更加沉重的代价。
可喜的是，游劝荣博士《法治成本分析》一书的问世，为学者们今后研究法治开拓了一个新的方法与途径，也为探索中国的法治之指出了更明确的方向。游劝荣博士兼有法学与经济学研究背景，加上其丰富的工作经历与本书新的研究方法，使《法治成本分析》一书的特色彰显无疑。
概念是思维的逻辑起点，游劝荣博士亦明白这一点，因而全书从法治的概念出发，把读者的思维引向法治成本这一概念。作者在书中试图运用经济学的理论和方法，分析法治的静态成本与动态成本，前者是从法治结构角度考察，后者是从法治进程角度考察，然后指出探索一条符合中国国情和发展要求的，代价最小、成本最低、效益最大的法治之路。尽管是运用经济学的理论与方法，但我们在书中并没有看见经济学中那些令人头晕的成套的经济学理论与复杂的数学公式或者大量的统计数据。这一特点使得让我这样不懂经济学的人能够把全书读下去。而且全书文笔流利，一点也没有故弄玄虚的感觉。更吸引我的是，全书没有大谈法治成本理论，而是引用我们现实生活中活生生的例子去说明作者的观点。这些例子尽管有些早已见诸媒体报端，有些也在我们身边经常发生，但作者很好的把它们与法治成本问题联系起来，成为一种全新的视角。
比如，作者举了一个“随地吐痰”的例子，是讲多年前，一位年轻人在天安门广场吐了一口痰，被执勤的老大妈罚款5毛钱。这位年轻人痛快地给了一元钱，说：“大妈。你不用找了！”转身又吐了一口。这一问题在一般的人看来，也就是道德问题，但作者却往更深层次看，即表面上是道德问题，而从法治成本上看，却是守法与违法不成比例，导致违法后果很轻松，使违法者“潇洒得起来”。这样一个例子，就把“守法与违法成本”的“反比例”问题给说清楚了。这不仅说清楚了问题，而且让人一看就懂一看就明白。相反，如果作者完全是运用经济学理论去分析这个“守法与违法成本”的“反比例”问题，问题能否说清楚是另外一回事，能否让我这样的经济学“门外汉”看懂，却是个问题。又如，作者还以某城市火车站广场的一项管理制度为例进行说明，如果守法成本高，人们倾向于选择不守法，甚至违法。某城市火车站广场不禁止抽烟而禁止随意乱扔烟头，广场管理当局对违反规定乱扔烟头者规定罚款５元，并频频得手。原来该火车站广场基本不设置可以丢弃烟头的痰盂、垃圾箱之类的设施，而火车站广场活动的人以乘客为主：一是乘客经常都要排队，二是基本上都大包小包地拎着行李。再加上丢弃烟头的设施缺乏，乘客在是否守法时就会考虑守法成本问题：跑远一点找个痰盂或垃圾箱扔烟头吧，排的队序可能丢了，行李也可能丢了。拎着行李走吧，费力不算，排的队序仍然保不住。就近扔了吧，烟头还没落地，“执罚”的大嫂可能就已经出现在你面前了，接下来乘客只好乖乖地交罚款了。不用多加理论，这很容易就让我们明白了作者的意图。作者所举的这些人们所熟悉的通俗例子，在书中随处可见，作者却借以阐明了重视法治成本的深刻道理。
游劝荣博士还从法治进程角度考察了法治的动态成本问题。作者对法治动态成本进行了深入剖析，认为法治在其运行过程中，社会必然会为法治进程支付代价，包括效率的消解、公正的流失、体制失灵、观念失衡以及社会经济负担随之加重等。作者理性地提出，“当我们为作为法治两大支柱之一的分权与制衡这个十分重要的制度设计之科学、合理和正面功能大唱赞歌的时候，也要看到它的致命弱点，那就是在很多的时候，它会消解一部分效率，这是我们在推进法治中必需正视的代价，也是法治进程中必需的成本之一。”（见书127页。）与此同时，作者对此提出更有远见的看法：“我们意识到这种成本和代价，并不意味着我们可以放弃法治的努力，放弃侵权与制衡和严格程序两大制度设计。相反，我们正视这种成本和代价，并且从更高的视角、更长远的视野来认识这种成本和代价。”（见书第130页。）在论述公正的流失时，游博士通过个案的分析，以程序公正与实体公正为切入点，科学严密地论证了程序公正的代价。而作者在给“程序主义崇拜者” 泼了“程序代价”的冷水之后，对程序正义的代价进行了进一步的思考，从容指出：“我们主张要正视并充分认识这种程序局限性的危害，并不断地修正和完善程序制度，让程序更彻底地与实体公正协调，以承担起‘运载’实体公正的使命，并使　之在‘运载’过程中减少流失。”（见书第165页。）游博士还强调法治的社会成本，并把体制失灵、观念失衡等一起放入法治的动态成本进行分析，并且认为，法治进程中的成本是必然也是必要的，而且“这种成本的支付，伴随着整个法治进程的自始至终。”（197）作者在书中对法治进程中社会为法治支付的成本和代价的揭示，意在“引起人们对法治及其进程进行正确的认知、科学的分析、辩证的思考、理性的判断与选择”。
法治成本的支付是必然的，那么我们是否就放任自流不闻不问呢？对此，游劝荣博士在论述法治成本，指陈不重视法治成本的弊端的同时，也提出了节约法治成本的方法与途径。作者在批判法治代价认识误区的“高成本论”和“无成本论”以及反驳依法治国“悲观论”和“速胜论”之后，作者提出，需要运用制度建设和非制度方法以及制度与技术相结合的方法，来节约法治成本。作者又以鞭炮“禁放令”为例，阐述单纯依靠制度有时候并不能解决问题，因此还需要非制度方法的帮助，或者制度与技术相结合。
读完该书后，作者广阔的思维与令人耳目一新的写作方式令我记忆尤深。可以说，游博士充分利用了现实生活这一“富矿”，其书中所举例子皆来源于实际生活。作者对“本土资源”有深刻的认识，从某种意义上讲，作者这本书还可以说是对“本土”法治的研究。书中找不到对国外法治理论或制度的引用，也找不到作者对中国法治实践的尖锐批判，但文字中隐含着作者对现实法治进程中对法治成本这样一个重要问题视而不见的警醒。作者敏锐的洞察力准确地把握住了法治成本问题，全书简洁明了的文字把我们引入一个经济学与法学地交叉领域。
然而，在我看来，游博士的《法治成本分析》在有些地方的论述我还不太明白。如，游博士在分析到法治的动态成本时，讲到程序公正与实体公正问题，一方面讲要充分认识到程序公正的重要意义，另一方面又讲“法治就其价值判断而言，最终追求的仍然是实体公正，而不是程序公正，尽管程序公正本身也很重要。”（第151页。）同时作者认为“相对于实体公正而言，程序公正只是实现实体公正的手段”（第149页。）也即，在作者看来，无论程序公正多么重要，也只是运载实体公正的工具而已。那么程序的设计要最大限度的有利于实体公正的实现，让公正的程序服从和服务于实体公正的实现。从这里可以看出，作者并没有把程序公正与实体公正两者的位置放在同等地位，而是更加看重实体公正，程序则沦为保障实体公正的工具，哪怕作者已经认识到程序本身也很重要。作者还认为，“如果在公正程序动作下的结果依然是不公正的话，人们对这个过程公正、程序公正非但不会有正面的认同，反而易被指为虚伪、‘作秀’、变得毫无价值。”（145页。）作者进一步指出，程序公正运行中会造成实体公正的牺牲和流失。综合作者的观点，实体公正是最终目标，程序公正在运载实体公正的过程中，又造成了实体公正的流失，也就是说为了实现那个目标而在实现过程中反而造成了目标不能实现。那么这流失的公正到底是为了实体公正付出的代价还是程序公正付出的代价？作者认为是程序公正付出的代价。这有点说不通，因为其目的是为了实现实体公正，为了实现这个目标而在实现这个目标的过程中所付出一定代价。在我看来，把程序当作实现实体正义的工具的前提在于一部完美无缺的实体法的存在。而现实告诉我们，这样的前提是不存在的，否则我们的法律就不需要修改了。同时实体公正与否，是由程序来决定的，因为实体法上所规定的权利义务如果不经过具体的判决就只不过是一种主张或“权利义务的假象”，只是在一定程序过程产生出来的确定性判决中，权利义务才能得以真正实现。因此，尽管游功荣博士也认识到程序公正本身也很重要，但我不赞同他把程序看作是实现实体正义的工具的观点。
此外，作者虽然针对如何节约和控制法制成本提出了有益的探索，但其中仍存在让我不解的地方。比如，作者提出制度建设来节约法治成本，认为“从本质上说，法治就是一种制度，用制度的方法解决制度运行中的问题，是一种最直接的方法。”（第213页。）那么我认为，这种方法，本身已经融入到法治进程当中。既然法治就是一种制度，建设法治的过程就是建设制度的过程，那么法治成本的节约应当看作是通过建立科学合理的制度来实现的，简单的“制度建设”能否充分的说明这个问题仍存在疑问。同时作者还提出运用非制度方法制度与技术相结合的方式来节约法治成本。这里作者似乎没有考虑这个技术的成本问题。孰不知，技术的成本也是非常的大。比如作者在书中举例通过探头控制交通违规的技术方式、以及通过结合技术解决鞭炮问题。技术是一笔非常大的开支。在书本的前面讲到静态成本时，作者也分析到执法成本问题，并且指出我国的经济相对落后及财政制度的障碍决定了我们的执法成本投入不足。在法治进程中引入技术应当说是一件好事，但问题是技术的落实却并不那么容易。比如，在路上安装探头等先进设备，如果要在每个路口都安装探头，违章的肯定会减少，但这些设备往往费用高昂，这一笔费用算不算入法治成本呢？又如，加强鞭炮的技术研究开发，这笔费用又由谁来负担呢？如此种种，既讲到技术，后面就不能没有MONEY的支持。君不见，技术的发达促进经济的发展，经济的发展又促进技术的发达，而且目前世界上技术发达的国家往往是经济发达的国家？同时，以制度与技术相结合之路节约法治成本，的确是个美好的设想，但若两者发生冲突了怎么办？如何解决？这个在书中也没有提及。
但总之，游劝荣博士这本《法治成本分析》为我国法治问题的研究开拓了一片新的领域。其借用了经济学领域的成本理论，对法治成本进行了整体分析，于理论、于实务，皆颇具价值。因而，我认为，这是一本非常值得拜读的专著。诚如游荣博士在该书引言中所说：“研究法治及其进程的成本的现实意义在于，探索一条符合中国国情和发展要求的，代价最小、成本最低、效益最大的法治之路。这是法治进程中社会科学工作者的历史使命。”

附：《法治成本分析》 作者：游劝荣　 出版社：法律出版社　出版时间：2005-12-1　　 定价：18元

　　本书试图运用经济学的理论和方法，分析立法、执法、司法、守法、违法等法治诸环节的成本以及法治进程中的动态成本，选择用最少的成本、最小的代价，最大限度地推进法治进程的模式，科学地探索一条符合中国国情特别是经济发展要求的法治道路。其论述广褒法治的各个环节和动态与静态各个方面，资讯翔实，论述周全。具有理论的开拓性和实践的可行性，是一本以新的视角研究法治的理论与实战的著作。
　　本书不只阐释了静态的法治成本，也从法治进程的角度分析了法治的动态成本；不只阐释政府的法治成本，也强调为一般人所忽略的法治社会成本；不只指出不重视法治成本的弊端，也提出了通过制度建设和非制度方法以及制度与技术相结合的方法，来节约法治成本。本书虽然着重释法治成本的理论，由于其涉及法治的各个环节，因而也是一本有关法治的通论，有不少独到的见解。
　　
　　游劝荣简介：男，1963年8月生，汉族，福建上杭县人。1983年毕业于西南政法学院法律系，2005年毕业于福建师范大学经济学院并获经济学博士学位。曾先后担任中共福建省委党校讲师，福建省司法厅研究室副主任，福建省法学会秘书长兼《法制?望》、《福建法学》主编，福建省人民政府法制局副局长，中共福建省南平市人民政府党组成员、市长助理，福建省南平市高速公路建设工程指挥部常务副总指挥兼福建省南平高速公路有限公司董事长。现任福建省人大常委会法制工作委员会副主任。出版过各类著作10余册，在全国性学术刊物上发表学术论文数十篇。兼任中华全国青年联合会委员，中国法学会宪法学研究会理事，中国国际经济贸易仲裁委员会仲裁员，福建省法学会副会长，福建省希望工程办公室常年法律顾问，福州大学兼职教授、硕士生导师。