卫生部


卫生部卫生立法工作管理办法


《卫生部卫生立法工作管理办法》已于1999年10月13日经第5次部务会讨论通过，现予发布施行。

第一章 总则
第一条 为使卫生立法工作程序化和规范化，提高工作效率，保证卫生立法质量，根据有关法律、法规规定，结合本部实际情况，制定本办法。
第二条 本办法所称卫生立法工作是指：
（一）编制中长期卫生立法规划和年度卫生立法计划；
（二）根据全国人大、国务院委托或者授权，起草、上报卫生法律、行政法规草案；
（三）经国务院授权，发布国务院批准的卫生行政法规；
（四）根据卫生部职责，起草、审议和发布卫生规章；
（五）根据卫生部职权，就卫生法律、行政法规和规章具体应用问题进行解释；
（六）提出卫生法律、行政法规修改意见和方案；
（七）对法律、行政法规和规章草案提出修改意见；
（八）修订、废止卫生规章；
（九）其它卫生立法工作。
第三条 卫生立法工作在部长领导下，实行归口管理，分工负责。
卫生法制与监督司（以下简称法监司）负责组织、协调卫生立法工作。
各司、局按照职责，负责做好业务范围内的卫生立法工作。

第二章 计划的制定和上报
第四条 各司、局应当根据卫生法制建设需要，在调查研究、科学论证的基础上，于每年11月15日前提出本司、局下年度制定、修改、废止立法项目计划送法监司。立法项目计划应包括下列内容：
（一）卫生法律、行政法规、规章名称；
（二）卫生法律、行政法规、规章的立法目的、依据和背景材料；
（三）目前进展情况和今后进度安排；
（四）参加单位。
第五条 公民、法人或者其他组织可以向卫生部提出立法建议。立法建议包括：立法名称、立法背景、立法目的、立法依据、主要内容等。
收到立法建议的司局应当认真研究，并根据情况答复当事人。
第六条 法监司根据各司局提出的立法项目，拟订年度卫生立法计划草案，报部务会审定。
第七条 年度卫生立法计划草案分为卫生法律、行政法规和规章三个部分。
卫生法律、行政法规部分，分为已经全国人大、国务院立项的项目和争取全国人大、国务院立项的项目。
规章部分，根据项目进展情况和进度安排，分为三类：
（一）上年度立项未完成，本年度继续进行的项目；
（二）本年度完成的新项目；
（三）本年度开始调研的新项目。
第八条 经部务会审议通过的卫生立法计划，由办公厅印发各司局，并抄送全国人大教科文卫委员会、全国人大常委会法制工作委员会、国务院法制办公室。
卫生法律、行政法规立法计划，由法监司以部发文报送全国人大、国务院审批。
第九条 调整卫生法律、行政法规、规章立法计划，应当经部领导批准。
第十条 法监司应当及时掌握立法进展情况，并于每年的第三季度向部务会或者各司局通报计划执行情况。
第十一条 编制卫生立法五年规划，根据全国人大、国务院统一部署和要求，按照本章规定的要求和程序进行。

第三章 起草、审定、上报和发布
第十二条 立法起草工作由卫生立法计划中确定的司局具体承担。
第十三条 立法内容涉及两个以上司局的，应当成立由有关司局组成的起草小组。起草小组负责人由卫生立法计划中确定的司局领导或者部领导担任。
第十四条 根据需要，有关司局可以提议，并报部领导同意，由法监司牵头组织起草原由有关司局负责起草的法律、行政法规。
第十五条 卫生法律、行政法规和规章草案，一般应当包括制定目的、适用范围、主管部门、具体规范、奖惩办法、施行日期等内容。
第十六条 立法内容应以条文形式表达，每条可分为款、项、目。条文较多时，可以分章，章还可以分节。条、款、项、目均应另起行。条以第一条、第二条、第三条等顺序排列，款不冠数字，项冠以（一）、（二）、（三）等，目冠以1、2、3等。
草案应当结构严谨，条理清楚，用语准确，文字简明。
第十七条 除卫生法律的名称为“法”外，行政法规的名称为“条例”、“规定”、“办法”及“实施办法”。
规章的名称为“办法”“规定”、“细则”及“实施细则”等。对某一方面的卫生工作作比较全面、系统的规定，称“办法”；对某一方面的卫生工作作部分的规定，称“规定”；对某一项卫生工作作比较具体的规定，称“细则”或“实施细则”
第十八条 立法起草过程中，应当广泛征求各方面的意见。征求意见的方式可以采用书面形式，也可以采用研讨会、座谈会的方式。必要时，应当组织实地调研。
第十九条 对立法草案有不同意见的，按下列步骤与方法进行协商：
（一）部内司局有不同意见的，由负责起草立法的司局与部内其他司局进行协商；协商不成时，由办公厅或法监司组织协调；必要时，由部领导决定。
（二）与其他有关部门有不同意见的，由负责起草立法的司局或法监司与其他有关部门进行协商；必要时，由部领导出面协商。
经过充分协商不能取得一致意见的，应当在上报立法草案时专门提出并说明情况和理由。
第二十条 起草立法草案，应当注意与现行卫生法律、行政法规和规章的衔接和协调。对同一事项，如果作出与其他卫生法律、行政法规和规章不相一致的规定，应当在上报立法草案时专门提出并说明情况和理由。
第二十一条 起草立法草案，应当对现行内容相同的卫生法律、行政法规和规章进行清理。如果现行的卫生法律、行政法规和规章将被起草的卫生法律、行政法规和规章所取代，必须在草案中写明予以废止。
第二十二条 立法草案起草工作完成后，负责起草司局将草案送交法监司审核。送交法监司的草案，应当附送该草案的说明和有关材料。卫生法律、行政法规草案，还应当附送案例选编、有关卫生法规选编、地方卫生法规选编、国外卫生法规选编等。
第二十三条 法监司对立法草案进行审核，主要内容包括：
（一）是否与法律、法规相抵触；
（二）是否与现行规章相矛盾；
（三）是否符合本办法规定程序及规范化要求。
第二十四条 经审核，对符合本办法要求的立法草案，由部务会审议。
第二十五条 部务会审议前，根据需要主管部长或者办公厅可召集有关司局对立法草案进行研究。
第二十六条 立法草案经部务会原则通过后，起草司局应根据部务会意见修改，经法监司审核后报主管部长、部长审批。
第二十七条 经部务会审议通过的卫生法律、行政法规草案，由部长签署，以部发文形式报送国务院（草案文本和说明书各45份）。
第二十八条 经国务院批准、卫生部发布的行政法规，由部长签署，以部令形式（见附件一）发布。
第二十九条 经部务会审议通过的规章，由部长签署，以部令形式（见附件二）发布。
第三十条 以部令形式发布的规章，在发布之日起30日内由法监司报国务院法制办公室备案（规章文本30份，起草说明10份）。
第三十一条 卫生法律、行政法规和部令规章发布后，在《健康报》上全文刊登。

第四章 请求解释、解释和批复
第三十二条 凡关于卫生法律、行政法规条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由有关司局提出意见，法监司审核，副部长传批，部长签发，以部发文形式报全国人大常委会法制工作委员会、国务院法制办公室请求解释。
必要时，经部务会审议通过后报全国人大常委会法制工作委员会、国务院法制办公室请求解释。
第三十三条 凡关于规章条文本身需要进一步明确界限的，由有关司局提出解释意见，法监司审核，主管部长签发，以部发文形式发布。必要时，由部长签发。
第三十四条 规章条文本身需要进一步补充规定的，由有关司局提出草案，法监司审核，部务会审议通过后，由部长签发，以部发文形式发布。
第三十五条 卫生法律、行政法规、规章具体应用中的问题，解释意见以部发文形式批复的，由有关司局按照职责提出解释意见，法监司审核，主管部长签发。
解释意见以司发文形式批复的，由有关司局按照职责提出解释意见，法监司审核后，有关司局或者法监司签发。
第三十六条 全国人大常委会法制工作委员会、国务院法制办公室和其他部门就法律、行政法规、规章草案和解释意见草案，来部征求意见或会签的，由法监司组织有关司局提出意见，以法监司文或者部发文形式回复。

第五章 附则
第三十七条 本办法由法监司负责解释。
第三十八条 本办法自发布之日起施行。1989年3月20日卫生部办公厅发布的《关于卫生立法工作程序的若干规定》同时废止。

附件一：
中华人民共和国卫生部令（格式）
第 号
中华人民共和国 条例（规定、办法、实施细则）已于 年
月 日经国务院批准，现予发布施行（或现予发布，自 年 月
日起施行）。
部长
年 月 日

附件二：
中华人民共和国卫生部令（格式）
第 号
（规定、细则），已于 年 月 日，经
第 次部务会讨论通过，现予发布施行（或现予发布，自 年 月
日起施行）。
部长
年 月 日



《保险法（修订草案）》部分条款评述（一）

作者：胡 涛 储 涛 单位：湖北普明律师事务所

2008年8月29日十一届全国人大常委会第四次会议对《保险法（修订修订草案）》（以下简称《修订草案》）进行了初次审议，《修订草案》把《保险法》实施过程中保险人与投保人之间争论最激烈的问题、保险公司的监控问题等拿到了桌面上，并做出了相应的回应，相对《保险法》而言，《修订草案》有很大的进步。但《修订草案》每一条款是否合理还需进一步论证，并且必将进行下一步的修改和论证。本文把《修订草案》中新增加或相对现行《保险法》修改的地方以及其他不足之处提出来做出评论，以试图为《保险法》的修订提出一些建议。

（1）——保险合同一般规定

【第十三条（第二款） 除法律、行政法规和国务院规定必须保险的以外，保险公司和其他单位不得强制他人订立保险合同。】
该条规定的不尽合理，保险法属于商法范畴，调整是商业活动，属于民事活动的一类，保险法中的保险合同是普通民事合同的一种。民事合同是不允许法律法规强制签订的，否则就丧失了其“契约自由”的本质特征。对于法律行政法规强制保险，不符合民事合同的本质特征，如交强险等，不属于商业保险，不应受保险法调整（注：笔者曾对“交强险”不是民事合同进行论述，详请参见《交强险的非合同性分析及对司法实践的影响》）。虽然强制保险和商业保险的基本原理类似，但其性质不同，不应受保险法调整。同时，上述规定给人的逻辑是法律法规规定必须投保的保险，仍然受保险法调整，这与保险法第二条规定保险合同的双方约定特征相冲突。
建议本款修正为
【保险合同的订立，应当双方自愿，保险公司和其他单位不得强制他人订立保险合同。】
【注】 《修订草案》第二条：“本法所称保险，是指投保人根据合同约定，向保险人支付保险费，保险人对于合同约定的可能发生的事故因其发生所造成的财产损失承担赔偿保险金责任，或者当被保险人死亡、伤残、疾病或者达到合同约定的年龄、期限等条件时承担给付保险金责任的商业保险行为。”

【第十四条　投保人或者被保险人对保险标的应当具有保险利益。
被保险人是指其财产或者人身受保险合同保障，享有保险金请求权的人。投保人可以为被保险人。
保险标的是指作为保险对象的财产及其有关利益或者人的寿命和身体。
保险利益是指投保人或者被保险人对保险标的具有的法律上承认的利益。
第三十四条　保险事故发生时，被保险人对保险标的不具有保险利益的，不得对保险人行使请求赔偿保险金的权利。投保人要求解除合同的，保险人应当将保险费扣除自保险责任开始之日起至合同解除之日止期间的应收部分后，退还投保人。
第五十四条（第三款） 订立合同时，投保人对被保险人不具有保险利益的，合同无效。】
《修订草案》对保险利益的规定（第十条条）相对于《保险法》而言有三点变化：一是去掉了“投保人对保险标的不具有保险利益的，保险合同无效”；二是保险标的对应的主体由“投保人”扩大为“投保人或被保险人”；三是明确了保险利益的具体要求。从前后的变化来看，《修订草案》要求投保人或被保险人应当对保险标的具有保险利益的具体要求是：在“财产保险合同”中规定“保险事故发生时，被保险人对保险标的不具有保险利益的，不得对保险人行使请求赔偿保险金的权利”；在“人身保险”中规定“订立合同时，投保人对被保险人不具有保险利益的，合同无效”。即，在财产保险中，只要被保险人在保险事故发生时对保险标的具有保险利益，保险公司就应承担保险责任，不因投保时被保险人对保险标的不具有保险利益而免除保险人的赔付责任；在人身保险中只要保险合同订立时（注意：不是生效时）有保险利益，保险合同就有效，保险公司就应承担保险责任。这改变了传统财产保险利益要求——财产保险中，被保险人在投保时、保险事故发生时都应具有保险利益，否则保险公司就可以不承担保险责任。
《修订草案》通过“一般规定”（第十四条）、“财产保险”（第三十四条）、“人身保险”（第五十四条）对保险利益进行明确的规定，去除了《保险法》对保险利益的过于笼统且不科学的弊病，从而与国际接轨，应当说是很大的进步。当然这也是对最高人民法院关于《关于审理保险纠纷案件若干问题的解释（征求意见稿）》（以下简称《解释（征求稿）》）的吸收。
另外，《修订草案》第十四条规定保险利益所对应的对象是投保人或被保险人，而第三十四条规定的却仅仅是被保险人，前后规定不尽一致，这就是说在财产保险中，保险标的所对应的主体是被保险人而不是投保人，与《保险法》有较大区别。这一变化更合理、更科学，毕竟被保险人是享有保险金请求权的人，要求被保险人对保险标的享有保险利益，可以更好的避免赌博的风险，而投保人仅仅是签合同保费的人而已。当然在绝大多数情况下，财产保险的投保人和被保险人有是一致的。在人身保险中保险标是被保险人的生命或健康，相对应的只能是投保人。
附：《解释（征求稿）》
第二条（保险利益的时效） 财产保险合同订立时被保险人对保险标的具有保险利益但保险事故发生时不具有保险利益的，保险人不承担保险责任；财产保险合同订立时被保险人对保险标的不具有保险利益但发生保险事故时具有保险利益的，保险人应当依法承担保险责任。
人身保险合同订立时投保人对保险标的不具有保险利益的，保险合同无效；人身保险合同订立时投保人对保险标的具有保险利益但是保险事故发生时不具有保险利益的，不因此影响保险合同的效力。

【第十五条　投保人提出保险要求，经保险人同意承保，保险合同成立。保险人应当及时向投保人签发保险单或者其他保险凭证，保险单或者其他保险凭证应当载明当事人双方约定的保险合同内容。
经投保人和保险人协商同意，也可以采取前款规定以外的其他书面协议形式订立保险合同。
依法成立的保险合同，自成立时生效。投保人和保险人可以对保险合同的效力约定附条件或者附期限。】
该条规定与《保险法》相比有三点变化：一、提前了保险合同成立的时间，《保险法》规定投保人提出保险要求，经保险人同意，并就合同条款达成一致的，保险合同成立，而《修订草案》把合同成立提前到“经保险人同意”；二、明确保险合同自成立时生效，《保险法》没有规定保险合同何时生效；三、规定保险合同可以附期限或附条件。
对于第一个变化，笔者认为不尽合理，“同意承保”是很抽象的，不能证明对合同条款达成一致，虽然现在的保险条款是格式条款，但合同条款并不仅仅是保险条款，还包含保单等，保险条款是固定的，而保单的内容是双方协商的，只有保单内容确定后，双方意思表示才完整的表现出来，合同才成立。仅有保险条款不能代表合同全部，如条款中并没有规定保费、保险金等，而显然保险费和保险金是保险合同必不可少的部分，缺少这些，保险合同成立并生效是没有实际意义的，故对保险合同成立的时间应当保持《保险法》的规定。对于第三个变化，主要是使保险合同与《合同法》一致，方便经济活动。

【第十八条（第三款） 前款规定的保险合同解除权，自保险人知道有解除事由之日起，超过30日不行使而消灭。除本法第五十五条第一款规定外，自保险合同成立之日起超过2年的，保险人不得解除合同。】
该款规定的意思是：投保个人因故意或重大过失使保险人享解除权的，保险人行使的期间是自保险人知道解除事由起30日内，但其限制规定是“自保险合同成立之日起超过2年的，保险人不得解除合同”。即，如果保险合同履行了两年后发现规定的“解除事由”，保险人也不得解除合同，而应按合同约定承担保险责任。该条规定是保险基本原则中的弃权和禁止反言原则，该规定与国际通行做法基本一致。
弃权和禁止反言原则是保险法中最大诚信原则派生的原则。弃权是指保险人放弃其在保险合同中可以主张的某种权利，禁止反言是指保险人已经放弃某种权利，日后不得再向被保险人主张这种权利。弃权和禁止反言在人寿保险中有特殊的时间规定，即保险方只能在合同订立之后的一定期限内（一般是两年）以被保险方告知不实或隐瞒为由解除合同，如果超出规定期限而没有就解除合同，则视为保险人已经放弃这一权利，不得以此为由解除合同。
弃权和禁止反言原则在我国《保险法》中并没有规定，司法实践也没有得到认可，致使某些保险公司在与投保人签订保险合同时，根本不关注被保险人的实际健康状况、是否如实告知，而只注重收取保费；在保险事故发生后要承担保险责任时，却千方百计的调查投保时被保险人的健康状况，是否如实告知，以达到拒赔的目的。如果在订立保险合同时保险公司关注投保人是否如实告知，关注被保险人的健康状况，就会因很多投保人不符合承包条件而不能承包，结果是保费收入大大减少，这与商业保险公司的赢利目的相冲突。同时，保险代理人为了拿到更多的佣金，在销售保单时一般都是要投保人在健康告知上的“否”项下打钩，根本不对其进行解释，即使解释也是含糊其词，很多投保人都是稀里糊涂的履行“告知”；代理人解释的越清楚，销售的保单越少，佣金就与少，从个体利益的角度说，代理人是不希望的。这些做法导致很多投保人交了多年的保费，当发生保险事故时，保险公司却以告知不实或隐瞒为由而解除保险合同，并且不支付保险金（笔者虽涉猎保险时间不长，但碰到这样的案例不下于200件）。这种现状不仅违反保险的最大诚信原则，也违反民事合同中的公平公正原则，使保民对保险公司的信任大大降低，也大大降低了保民对保险业的信心，阻碍了保险业的繁荣发展。
《修订草案》在寿险中纳入弃权和禁止反言原则，一则是与国际接轨，一则是保证保险业的健康发展，提升保险公司的诚信形象。这无疑是进步的。该款的规定比《解释（征求稿）》的“无争议条款”规定的更为科学更完善。
附：《解释（征求稿）》
第四十条 （无争议条款的适用） 自合同成立之日起两年内，保险人未行使保险法第十七条第二款规定的保险合同解除权的，解除权消灭。但是合同已经终止的除外。

【第十九条　订立保险合同，保险人应当向投保人说明保险合同的内容。
保险合同中规定有关于保险人责任免除条款的，保险人在订立保险合同时应当在投保单、保险单或者其他保险凭证上作出能够足以引起投保人注意的提示，并对责任免除条款的内容以书面或者口头形式向投保人作出说明。保险人未对责任免除条款作出提示或者说明的，该条款不产生效力。】
该条是对保险合同中免责条款的规定，要求保险人对免责条款不仅要在合同中提示，还要对免责条款进行说明，同时规定如果没有作出提示或说明，免责条款不发生法律效力。《保险法》仅规定应当明确说明，并没有要求在合同中提示，但《修订草案》对说明的要求降低了，由“明确说明”降到了“说明”，这对投保人来说未必公平。虽然公众对保险的了解加深了，但并不是对每一险种的免责条款都能理解，特别是新型险种，保险人对免责条款的明确说明仍然是必要的，应当要求保险人对免责条款进行明确的说明，以保证保险合同订立时的公平性。
需要说明的是，本条第二款中的“提示”的要求是足以引起投保人注意，否则就不能算作是履行了“提示”义务，免责条款不能生效。现在很多保险公司在保单的最小角用小字体印着“请注意本合同中的免责条款”以对免责条款进行提示，显然由于这样过于简单且不显眼的提示根本不能达到足以引起投保人的注意。对于“足以引起投保人注意”的衡量标准，《修订草案》并没有明确，这难免将来会导致司法实践操作不一。个人认为“提示”至少应达到下列标准，才能视为“足以引起投保人的注意”：○1保单中的免责提示的字体必须大于其周围文字的字体；○2提示应当在保单的显然位置；○3提示应当说明保险条款免责部分的具体条款（当然条款必须给投保人，并且应留下记录）；○4保险条款中的免责部分应当加大加黑印刷。

【第二十条（第三款） 采用格式条款订立合同的，提供格式条款的一方应当遵循公平原则确定当事人之间的权利和义务。】
该条款的增加使保险合同在适用上与合同法靠近了些。公平原则是民事活动、商事活动的基本原则。保险条款都是由保险公司单方制定，其在制定的过程中都是尽可能的维护自身利益，结果出现很多不公平的条款。由于这些条款看上去并不是《保险法》中的免责条款，所以法院或仲裁委是无法以保险人没有明确说明而认定这些条款无效，其结果是大大损害了投保人、受益人的合法利益。有了“公平原则”，法院和仲裁委就可以合理合法的否定那些“非免责条款”、“隐性不公平条款”（注：笔者曾发表过《机动车商业险中的隐性不公平条款》一文，对机动车商业保险条款中的典型“隐性不公平条款”做了专门分析）的法律效力了，以补救投保人没有参与保险条款的制定而给他们带来的不利局面。

【第二十一条　保险人与投保人、被保险人或者受益人对保险合同条款有争议的，应当按照通常理解予以解释。对保险合同条款有两种以上解释的，人民法院或者仲裁机关应当适用有利于被保险人和受益人的解释。】