安徽省人民政府


关于深化科技体制改革的若干规定
省人民政府



为了进一步加快和深化科技体制改革，提高科学技术水平，推动经济和社会发展，根据《国务院关于深化科技体制改革若干问题的决定》，结合我省实际情况，制定如下规定：
一、进一步放宽对科技人员政策，充分发挥他们在促进技术进步中的骨干作用
1、科研单位可有计划地组织科技人员创办、领办、承包、租赁中小企业和乡镇企业，或到农村进行有偿服务和经济技术承包。对有组织选派出去的科技人员（包括管理人员和技术工人，下同），工作一年后，可允许一名具备招工条件的子女经考核在同等条件下优先招收为合同制工人
。家属符合“农转非”规定的，可优先办理手续。承包、领办、创办企业的，生产、经营资金不足，经银行核准可优先贷款。在基层工作两年以上，对发展生产力作出贡献的，返回原单位后保留被聘或相应职务。
2、重视从工人、农民及其他劳动者中选拔和培养各种技术人才，引导和鼓励工人、农民和各行各业中有志者，自学成才。对有培养前途的，可通过岗位职务培训和选送到高等院校及电大、函大、业大、职大、夜大学习，提高技艺水平。逐步在企业中实行工人技师职务制度。进一步完
善乡镇企业的技术职务聘任制度，根据乡镇企业的特点，制定各系列技术职务评聘标准。要切实加强对群众性技术革新、技术发明活动中各项成果的评价和推广应用工作，对成绩突出者予以表彰和奖励。
3、在重视发挥本省人才作用的同时，积极引进省外人才，包括有特殊技艺的能工巧匠。对省外人才来我省工作的，实行下列优惠政策：（一）以受聘兼职、技术咨询和转让、承包、合作开发等形式来我省合作者，聘金至少高出原工资一倍，数额不限。（二）我省急需的人才，调入后
即予以解决住房；聘评技术职务不受指标限制；已工作的配偶可随调，未就业的可照顾就业，还可解决一名符合条件的子女就业；配偶和十五周岁（在学者十八周岁）以下的子女属农村户口的，可转为城镇户口；全家迁入可适当发给安家补助费。（三）有重大贡献者，由各级政府授予荣誉
称号，晋升一至三级工资；凡能使受援企业纯利润增加五万元以上的，除按合同规定的比例分成外，可再提取增加额的百分之五至百分之十；凡能帮助受援企业创省优、部优、国优产品的，除按规定奖励外，根据获奖产品的经济效益给予重奖。本省人才做出同省外人才相同贡献的，也可享
受同样的待遇。（四）对自愿调往我省山区、老区、贫困地区和集体、乡镇企业工作的，采取比以上各条更优惠的政策。（五）毕业研究生到我省工作，满编、超编的高等院校、其他事业单位和各大中型企业，允许超编接收。
4、分配到区、乡（镇）、村工作的大中专毕业生，到职即享受定级工资待遇。本科、专科、中专毕业生工作分别满一年、二年、三年，并保证继续在当地工作五年以上者，可解决直系亲属一人“农转非”。
具有中级以上专业技术职称或工作满十五年的科技人员，到十七个贫困县连续工作五年以上，其子女高中毕业考省属院校，其录取分数可比考生所在地最低控制分数降低二十分。考生家长所在单位和在贫困县工作单位应同时出具证明，由考生所在学校验证，经当地教育部门核准，提供
给录取院校。当地劳动部门招工时，上述科技人员未就业子女在同等条件下可优先招工一人。
二、鼓励科研机构引入竞争机制，积极推行承包经营责任制
5、实行所长负责制的科研机构要进一步推行承包经营责任制，把承包指标作为所长任期目标的重要考核内容。承包期一般为四年。所长离任时要进行经济审计。
6、科研机构承包经营的主要内容，一是包经济社会效益，着重考核科研机构取得的经济效益和社会效益；二是包科学技术水平，着重考核成果获奖率、专利获准率，以及成果和专利在生产中曲应用率；三是包技术进步的后劲，着重考核人才培养、项目储备及科研设施的建设。
7、承包指标完成情况同工资总额或奖励福利基金接钩。接钩方式主要有以下三种：
（一）科研事业费完全自给的科研机构，实行“核定收支，目标承包，工资总额与经济效益浮动挂钩”的办法。在切实保证事业发展的前提下，其纯收入由单位自主分配和使用。奖金税起征点放宽为人均六个月基本工资。单位有权自费对贡献突出的职工奖励晋级，年奖励晋级面不超过
百分之三。
（二）科研事业费部分自给的科研机构，实行“核定收支，定额补助或补助递减包干，超支短收不补，节支超收全留”的办法。奖励福利基金比例与事业费减拨进度挂钩，凡全面完成承包任务，其事业费在一九八六年基数上，递减百分之三十以下的（含百分之三十），奖金限额为人均
五个月基本工资，年奖励晋级面为百分之一；递减百分之三十至百分之六十，奖金限额为人均五个半月基本工资，年奖励晋级面为百分之二；递减百分之六十以上的，奖金限额为人均六个月基本工资，年奖励晋级面为百分之三。
（三）科研事业费包干的科研机构，实行“预算包干，节余留用，超支不补，收入全留”的办法，也可以实行“单项经费包干”和“工资总额包干”的办法。全面完成承包任务的，全年发放奖金限额为人均四个半月基本工资。创收的纯收入不超过本单位当年事业费百分之二十五的，全
部留给本单位，超过百分之二十五的，超过部分，一半用于冲抵下一年度的事业费拨款，一半留给本单位。冲抵幅度达到第二种挂钩方式规定的，可按照第二种挂钩方式发放工资、奖金和调整年奖励晋级面。
8、在实行承包经营责任制过程中，要统筹兼顾，搞好收益的合理分配。对承担国家重点积研任务的科技人员，在确保任务完成前提下，允许从课题承包经费结余中，提取百分之三十，作为课题承包节约奖金。
三、鼓励和支持科研机构以多种形式长入经济，发展积研生产经营实体 。
9、科研机构可以和企业联合经营，可以互相承包、租赁、参股、兼并，或进入企业、企业集团，或发展成科研型企业等；可以充分利用中心城市、智力密集区的优势，面向国际市场，创办或联办多种形式的分所、公司、企业、企业集团；也可以在沿海开放地区设立窗口，或直接在国
外布点，建立各种独资、合资机构，促进外向型经济的发展和新技术产业的形成。智力密集的省辖市，应积极创造条件试办新技术产业开发区，并研究制定相应扶持政策。
10、由科研机构兴办的科研生产经营实体，其收入免交能交基金和所得税，三年内免征产品税、营业税、增值税。自筹资金兴办科研生产经营设施免交建筑税。科研机构同十七个贫困县联合兴办科技扶贫经济实体，免交各种税、费五年。自一九八八年起，科研机构出口创汇以一九八
七年为基数，新增部分三年内全额留成，用作单位的发展基金，自主使用。科研机构与企业联合创汇，按先分后税的原则处理，科研机构所得，享受上述待遇。
11、鼓励创办民办科技机构，发挥其自筹资金、自主经营、自负盈亏以及技工贸、技农贸一体化等运行机制方面的优势，逐步改变科研机构所有制的单一模式，形成国家、集体、个人一起兴办科技事业的新局面。民办科技机构在承包科研课题、进行技术服务和申请科研成果奖励、银
行贷款等方面，与全民所有制科研单位具有同等地位。
四、充分发挥厂办科研机构的作用，强化企业的技术开发能力
12、企业要把新产品投产率、产值率、利税率和技术改造、引进技术的消化吸收、产品更新率、产品质量、降低消耗等技术进步指标纳入企业承包经营责任制、厂长（经理）任期目标责任制和企业上等级的考核指标体系，考核不合格，企业不得升级。
企业，特别是大中型企业和企业集团，应建立健全技术开发机构，或吸收科研、设计单位进入企业或企业集团。新组建的企业集团，如果没有科研、设计单位参加，本身也没有技术开发机构，主管部门一般不予批准。
13、企业技术开发机构实行厂长领导下的所长负责制。所长可以与厂长签订承包合同，实行承包经营责任制。所长有人、财、物方面的指挥权和调配权。在完成本企业任务的前提下，有组织地面向社会承接各种技术开发和技术服务任务。允许企业技术开发机构独立核算，其科技人员
的工资、奖金和福利不低于生产岗位职工的待遇。可以从对外技术转让、技术咨询、技术服务、技术培训所得的纯收入中提取百分之五至百分之十，奖励直接作出贡献的有关人员，此项费用不计入本单位的奖金总额。
14、企业科技机构人员工资和购置单台价值在五万元以下的仪器设备，可摊入企业生产成本；五万元以上的仪器设备，经同级财政部门批准，可分三至五年摊入成本。其他所需资金，可从企业的更新改造资金、生产发展基金、新产品试制基金等自有资金以及新产品的减免税款、上级
拨给的科技三项费用、对外转让科技成果、提供技术服务、销售小批量产品所得收入中列支，也可向银行申请贷款解决。
15、独立核算、自负盈亏的企业中的科技机构，技术性收入暂免征收营业税和所得税。开发的新产品按规定减免产品税、增值税。在自己的试验车间里生产小批量产品实现的利润，报经税务部门批准，可减免所得税。用自筹资金兴建科研设施，免征建筑税。
五、改革现行农村技术开发服务机构的运行机制，发展以科技为支柱的农村商品经济
16、现有农村技术开发服务机构，应发展成独立的技术经济实体，根据当地产前、产中、产后的需要，通过有偿技术服务、技术经济承包和经营与技术服务有关的农用生产资料等业务，改变单纯依赖政府拨款的状况，逐步形成自我发展能力。
17、加快农村区乡科委的建设，把决策、管理、开发、经营、培训、服务等多方面的功能协调起来，形成新的农村科技管理体系。大力发展农村各种专业合作组织、技术协会、科普协会以及村办、联户办、户办等各种形式的民间科技组织。鼓励农民通过集资、入股等方式，兴办各种
所有制的农业技术服务组织或技术经济实体。
六、重视科技工作，增加科技投入
18、“七五”期间省和地方财政应按照科技拨款的增长高于财政预算支出的增长率的原则，逐步增加对科技的投入，科技三项费用应占财政支出的百分之一，科研事业费财政拨款的增长率应高于财政经常性收入增长率的百分之五以上。
19、各级科技主管部门要管好用活科技经费。科技三项费用、科研基本建设投资、科研事业费等各种科技经费，须按“择优投放、择优扶持”的原则使用，并通过建立发展基金、匹配投资、招标、经费有偿回收等形式，提高科技投资效益，以保证科技和经济发展目标的实现。
20、各级金融机构应进一步开辟和疏通科技信贷渠道，增加科技信贷额度。贷款贴息可由科技部门从科技发展基金中列支。要鼓励和支持各级科技主管部门和金融机构联合创办科技信贷和投资机构。经营效益好的科研机构，经有关部门批准可以多种方式向社会集资。贷款和投资办法
，由科技主管部门与金融机构研究制定。
21、本规定自发布之日起施行。国家各部门驻皖科研设计单位，可依照本规定执行。过去本省有关规定与本规定不一致的，以本规定为准。本规定由省科学技术委员会负责解释。



1988年8月1日
公证人的法律责任问题研究

涂斌华 沈武


内容摘要：不当或违法的公证行为将会造成公证当事人或利害关系人利益的损害，此时，公证机构就存在一个是否承担责任，承担何种责任，承担多大责任的问题，即公证人法律责任问题。对此，本文聚焦于公证人责任中的民事责任，并就该责任的性质及归责原则作了一深入的剖析，澄清我国目前对此问题的一些误区，并在此基础上提出了笔者自己对于公证人法律责任防范的对策。

关键词： 公证 公证人 归责原则


一、公证人责任的几个基础性问题

公证是公证机构对公民、法人及其他组织的法律行为、有法律意义的文书和事实的真实性、合法性的证明。公证是和私证相对应的，它行使的是一种国家法律证明权。 显然，在公证活动中存在着两个主体，一为公证机构，一为当事人，同时，公证书所公证的法律行为或事实可能会对相关的第三人产生利害关系。在实践中，公证行为可能会造成当事人或利害关系人利益的损害，此时，公证机构就存在一个是否承担责任，承担何种责任，承担多大责任的问题，也就是本文将要探讨的公证人的法律责任问题，即公证机构或公证员因公证活动所产生的法律责任。
对此，首先必须予以明确的问题为，此处何谓公证人?公证人在此乃是作为承担责任的主体出现的，而在公证行为中，至少存在着公证机构与公证员两类主体。当因公证行为导致损害时，是由公证机构承担责任抑或是由公证员承担责任? 因此，对此问题的回答构成本文的一个基础。
我国公证法（送审稿）专设第八章对法律责任作出如下规定：
第四十八条 [公证人责任]公证人有下列行为之一的，由司法行政部门视情节轻重，予以警告、罚款、记过、暂停执业、吊销执业证书的处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任；有违法所得的，予以没收，可并处违法所得一倍以下的罚款：
　　　　（一）违反本法第十一条规定的；
　　　　（二）虚构事实，伪造、变造证据材料的；
　　　　（三）违反公证程序造成严重后果的；
　　　　（四）毁坏、侵占、盗取、丢失公证专用物品或者公证档案的；
　　　　（五）违反公证执业纪律，或者严重违反公证人职业道德的；
　　　　（六）其他违反法律、法规、规章禁止性规定的行为。
第四十九条 [公证机构责任]公证机构有下列行为之一的，由司法行政部门视情节轻重，予以警告、罚款、停办部分业务、停业整顿、撤销机构的处罚，有违法所得的，予以没收，可并处违法所得三倍以下的罚款：
　　　　（一）违反本法第十八条规定的；
　　　　（二）出具错误公证书的；
　　　　（三）违反本法规定的期限，延误办理公证造成严重后果的；
　　　　（四）违反规定拒不办理公证，或者拒绝撤销、变更错误公证书的；
　　　　（五）遗失、涂改、毁损公证档案的；
　　　　（六）其他违反法律、法规、规章禁止性规定的行为。
第五十一条 [赔偿责任]公证机构及其公证人员办理公证因过错给公证当事人或者与公证事项有利害关系的其他人造成损害的，在公证机构资产范围内依法承担赔偿责任。但损害是由公证当事人或者第三人造成的，由直接责任人承担责任。
该法认为，公证活动的法律责任包括行政责任、刑事责任与民事责任三类，其中，对公证机构的法律责任主要有民事责任和行政责任，而对公证人的法律责任主要有民事责任、行政责任和刑事责任。公证人应承担的民事责任主要是停止侵害委托人或其他利害关系人的经济利益，并赔偿所造成的损失。行政责任是指公证人违反法律法规，发生舞弊或过失行为并给有关方面造成经济等损失后，由政府部门或自律性组织对其追究的具有行政性质的责任。刑事责任是指公证人触犯了刑律，构成犯罪，将受到刑事制裁。
对于公证责任包括上述三种，笔者并无异议。但在此，必须明确的是，对于公证责任显然包括公证人责任与公证机构责任。而本文讨论的公证人责任是否应局限与此处的“公证人”即公证员的责任呢？显然不能，此处的人，笔者认为应作广义理解，即既包括从事公证的自然人即公证员，也包括从事公证的法人即公证机构。
按照我国公证法（送审稿）对公证的定义：公证是在公证机构执业的公证员依照法定程序证明法律行为、其他有法律意义的文书和事实，并赋予其法定效力的活动。
该定义表明，在公证中，直接从事公证行为的人为具体的公证员，其以自己名义出具公证书，但在此，我们必须注意到一个非常重要的问题，同样在我国公证法（送审稿）中第四条表明： [对公证活动的保障] 公证机构依法独立行使国家公证职能。禁止非公证机构和个人从事公证活动。即我们对公证员独立出证行为应理解为其代表公证机构的出具公证书。因此，事实上，在此，公证员与公证机构已构成代表关系。而依据民法关于代表关系的一般理论，代表人行为所致损害应有被代表人承担，代表人有过错的，被代表人可向代表人追偿。因此，本文所讨论的公证人责任应是建立在此基础上的。
另外，本文讨论的仅限于民事责任。公证机构、公证员出具瑕疵公证造成当事人损失，应当作出赔偿，此乃天经地义。但颇令人汗颜的是，目前公证机构出具瑕疵公证，当事人诉请赔偿时，几乎都是以司法部及最高人民法院的有关解释作为挡箭牌，而拒绝承担赔偿责任，或最多也就是退还所收的公证费。以至于在一部分公众眼中，公证机构甚至就是一人“无赖”的“法外”特殊主体。
根据国务院批准的《关于深化公证工作改革的方案》要求，公证行业必须引入赔偿责任制度，自2000年10月1日起不再适用国家赔偿制度。但如果让公证员个人承担赔偿责任，事实上又根本不可能做到，而让公证处赔偿，多数公证处又根本没有独立的、可以承担这一责任的财产。如此相互推诿、恶性循环，既影响了公证质量的提高，降低了公证信誉，又不断地助长着公证人员的“短期行为”，因此，建立和完善公证民事赔偿责任刻不容缓，这也正是本文写作的一个最初动因。
但对于公证人所承担的民事责任是仅限于侵权责任，还是应当包括各类民事责任，值得探讨。有许多学者认为，公证人责任包括各类民事责任，即违约责任与侵权责任。笔者认为，这种理解显然过于宽泛，公证违约指由于公证员未能履行合约(包括书面和口头)上的某些具体条款而使他人蒙受损失。但正如上文所述，公证是一种具有严格程序的国家证明活动，纯粹违约发生的可能性极小，并不具有代表性。且在此情况下，一般存在侵权责任与违约责任的竟合。
另外，公证行为的结果是出具公证书，它是公证法律关系主体权利义务指向的对象。而因公证行为导致的损害，通常并非由于公证书本身引起，而是出现在公证书的使用过程中，对公证书的分析也许有助于我们对公证人责任的认识。
公证以真实合法为基本原则，公证书应是对法律事实和文书真实性合法性的认可，公证归根到底是一种证明，只不过该证明的效力由于私证，如此而已。显然，这种损害赔偿责任应为侵权责任。且为一种特殊侵权的专家民事责任。

二、公证人法律责任的归责原则与构成要件

按照传统民法关于侵权的原理，一般侵权有四个构成要件：一为有侵权行为，二为有损害后果，三为侵权行为与损害后果之间存在因果关系，四为侵权人有过错。而特殊侵权责任的构成要件只须前三，并不要求侵权人有过错。这就是我们一般所说的一般侵权为过错责任原则，而特殊侵权采无过错责任原则。
对于公证人的侵权，究为一般侵权，抑或特殊侵权，向有争议，而争议的焦点也正在于责任的归责原则，因为它决定着责任构成要件、举证责任的承担、免责条件、损害赔偿的原则和方法、减轻责任的根据等因此，确定合理的归责原则，是构成整个公证员专家责任制度的基础。对此，笔者作如下分析：
（一）、公证人法律责任不应适用无过错责任原则
无过错责任原则，是指损害发生不以行为人的主观过错为责任要件的归责标准。对于无过错责任原则的功能有不同的看法。但是，基本宗旨在于“对不幸损害之合理分配”。这种基本功能决定了这种制度必然与责任保险（所谓责任保险，是指以被保险人对第三人依法应负的赔偿为标的保险），联系在一起。对于公证的作用，有一种“保险论”的观点，保险论认为，在市场经济中，公证费用的发生纯粹是贯彻了风险分担的原则。保险论认为，从风险转嫁学说出发，公证也是一种保险行为，可减少交易者的风险压力。与此对应，公证员职业是一种“风险—责任”运营行业，类似保险公司，而保险公司承担无过错责任，这是不是意味着公证员也要承担无过错侵权责任呢？
笔者并不这样认为，无过错责任原则的主要功能在于分担、补偿受害者的损失，它已经没有了过错责任的教育、惩戒功能。公证员职务侵权行为责任的建立，旨在教育、惩戒公证作假者，并给受害者损失予以补偿。如果实行无过错责任原则，将大大增加公证员执业风险，公证员也将大大提高公证费用，将责任转嫁到公证申请人上。公证员公证是对公证对象尽合理保证作用，不是绝对保证，这是公证的国际惯例，按照这个惯例，公证员只要有证据证明其尽了职业关注，即使公证出现了错漏，公证员亦可免责。另外，我国《民法通则》在106条确立了侵权责任主要归责原则过错责任原则，法律没有对公证员侵权行为做出特别规定，不得随意适用无过错责任原则。
（二）、公证人法律责任宜采取过错责任原则
正如上文所述，由于公证的局限性，公证员并不能保证公证活动不存在任何的错漏。公证员对于公证对象只能起合理的保证作用。合理的保证责任是基于公证的成本效益原则。申请人需要平衡其支付的公证成本与取得的公证收益之间的关系。一般来说，公证工作越细，出现错漏的概率越小，但是它同时意味着申请人所要支付的公证费用也越高。公证作为国家证明制度的产物，本来就是用来降低交易成本的，如果公证不但不能降低交易成本，反而提升交易成本，则公证变得得不偿失，考虑到成本效益的原则，公证风险更有其存在的合理性。这也正是公证员承担合理保证的理论基础。
综上，公证员若已尽应有的职业关注应予免责。当然，对此问题的探讨也是一个价值判断与国情相结合的过程，判断公证员是否已尽职业关注是困难的，所以随着公证与经济的发展，未来极有可能采用保险论，即采无过错责任原则。但目前，就平衡公证人与申请人利益以及兼顾公众与行业（公证职业界）的利益，应采取过错责任原则。